慈善法导读（一）

　　第十四届全国人大常委会第七次会议通过了关于修改《中华人民共和国慈善法》（以下简称慈善法）的决定，修改后的慈善法于今年9月5日起施行。为帮助读者理解和把握好修改后的慈善法的相关精神，自觉尊法、学法、守法、用法，助力营造学好、用好慈善法，人人积极参与慈善事业的浓厚氛围，本刊约请第十四届全国人大代表、全国人大社会建设委员会委员，民政部原副部长詹成付撰写慈善法导读系列文章。导读提纲挈领、详略得当且解读权威，有助于读者深入学习理解。围绕修改后的慈善法主要内容、理解和施行好修改后慈善法的重要方法、我国慈善法律制度的中国特色及实践运用等综合性内容，本刊前期已约请詹成付撰写相关解读性文章，分别刊登在今年第8期（4月下）、第9期（5月上）、第12期（6月下）。慈善法导读系列文章将以章为单位陆续刊出，本期刊出的是慈善法第一章导读文章。

　　詹成付

　　慈善法第一章（总则）共有7个条文，在这部共13章、125个条文的慈善法中，具有十分重要的地位和作用。为什么这样说？因为在我国立法语境和优先序中，一部法律中处于总则地位的条文，一般来说，对后续章节的条文具有总揽和指导作用。所以，我们理解和把握好慈善法第一章（总则）的精神，对于从总体上全面把握慈善法的精神，有着十分重要的意义。

　　这次全国人大常委会对慈善法第一章（总则）的修改，主要有三个方面：

　　一是在第四条里增加一款，作为第一款：“慈善工作坚持中国共产党的领导。”

　　二是将第六条“国务院民政部门主管全国慈善工作，县级以上地方各级人民政府民政部门主管本行政区域内的慈善工作；县级以上人民政府有关部门依照本法和其他有关法律法规，在各自的职责范围内做好相关工作。”修改为“县级以上人民政府应当统筹、协调、督促和指导有关部门在各自职责范围内做好慈善事业的扶持发展和规范管理工作。国务院民政部门主管全国慈善工作，县级以上地方各级人民政府民政部门主管本行政区域内的慈善工作；县级以上人民政府有关部门依照本法和其他有关法律法规，在各自的职责范围内做好相关工作，加强对慈善活动的监督、管理和服务；慈善组织有业务主管单位的，业务主管单位应当对其进行指导、监督。”

　　三是将第二条、第三条、第五条中的“其他组织”修改为“非法人组织”，与《中华人民共和国民法典》中关于民事主体制度有机衔接起来，有利于我国法律体系的统一和谐。

　　把握好修改后慈善法第一章（总则）的主要精神，应当从以下七个方面入手。

　　一、把握好慈善法的立法目的

　　众所周知，立法目的是一部法律的核心和灵魂，法律的其他条文都应当围绕立法目的展开。慈善法第一章第一条明确指出：“为了发展慈善事业，弘扬慈善文化，规范慈善活动，保护慈善组织、捐赠人、志愿者、受益人等慈善活动参与者的合法权益，促进社会进步，共享发展成果，制定本法。”这一条清楚地表明了制定慈善法要达到的目的包含五个方面：一是发展慈善事业；二是弘扬慈善文化；三是规范慈善活动；四是保护慈善组织、捐赠人、志愿者、受益人等慈善活动参与者的合法权益；五是促进社会进步，共享发展成果。这五个方面的内容相互贯通，构成一个整体。慈善法实施八年的实践证明，慈善法的立法目的符合我国“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的要求，符合以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴宏伟蓝图的要求。有关数据表明，2015年我国慈善组织不到1000家、社会捐赠不足1000亿元，而到2023年我国慈善组织已达14512家、总资产超过2000亿元、全国累计备案慈善信托合同69.2亿元。慈善组织在脱贫攻坚、疫情防控以及洪涝、地震等自然灾害救助中发挥了重要作用。如果我们把城乡社区组织、单位在本社区、单位内部开展的群众性互助互济活动的数据和慈善组织以外的其他组织开展的慈善活动数据、开展志愿服务的折算数据、个人求助的数据等都计算在内（目前没有计算在内），我国慈善法实施后带来的成效还会更大。例如，仅12.7万家民营企业参与“万企帮万村”精准扶贫行动，产业投入就超过1100亿元，安置就业90余万人，惠及超过1800万建档立卡贫困人口。这次全国人大常委会修改慈善法时，对慈善法的立法目的保持不变，是有深刻道理的。

　　二、把握好慈善法的调整范围

　　慈善法第一章第二条明确规定：“自然人、法人和非法人组织开展慈善活动以及与慈善有关的活动，适用本法。其他法律有特别规定的，依照其规定。”依照这一规定，慈善法调整的主体范围是自然人、法人和非法人组织。自然人既包括中国人也包括外国人；法人包括在中国境内依法成立的具有法人资格的单位和组织；非法人组织是指不具有法人资格，但能够依法以自己的名义从事民事活动的组织，包括个人独资企业、合伙企业、不具有法人资格的专业服务机构等。可以看出，在主体适用方面慈善法是开放的，各种主体以捐赠财产或者提供服务等方式自愿开展的公益活动，都适用该法。同时，慈善组织的投资活动、慈善信息公开、政府有关方面对慈善活动给予的促进措施及监督管理等与慈善有关联的活动，也适用该法。

　　了解了上述内容后，关于慈善法的调整范围还有四点需要提醒大家注意：一是要把握好慈善法与其他相关法律规定的关系。我国慈善法既是慈善制度建设的一部基础性、综合性法律，慈善领域许多制度规定源于此法，但相对某些法律而言，慈善法又是特别法。因为在我国现有法律体系中，涉及慈善活动的相关法律还有《中华人民共和国公益事业捐赠法》《中华人民共和国信托法》和《中华人民共和国红十字会法》等。这些法律对慈善活动的某一方面或者某些特殊主体已作出规定。比如，《中华人民共和国公益事业捐赠法》对向依法成立的公益性社会团体和公益性非营利的事业单位捐赠财产，用于公益事业作了规定；《中华人民共和国民法典》对赠与合同作了规定。这两部法律与慈善法有关慈善捐赠的内容有交叉重合的地方，两者并行不悖，在各自的调整范围内继续适用。尤其是《中华人民共和国公益事业捐赠法》对政府接受捐赠等特殊事项的规定，继续适用；该法存在与慈善法不一致的内容，自慈善法出台之后，依据《中华人民共和国立法法》中所规定的“新法优于旧法”这一原则，应适用慈善法。《中华人民共和国信托法》对公益信托作了规定，慈善法出台后关于慈善信托的设立、信托财产的管理、信托当事人、信托的终止和清算等事项，适用慈善法的规定；慈善法未规定的，适用《中华人民共和国信托法》的有关规定。中国红十字会是从事人道主义工作的社会救助团体，其组织、职责、经费与财产等事项适用《中华人民共和国红十字会法》的规定。但对于其开展募捐等事项，若《中华人民共和国红十字会法》未作规定或仅作了原则规定的，则可以适用慈善法的有关具体规定。二是按照我国香港、澳门两个特别行政区基本法的规定，只有列入这两个基本法附件三的全国性法律，才能在这两个特别行政区适用。慈善法没有被列入这两个特别行政区基本法附件三中，因此，慈善法不适用于香港和澳门这两个特别行政区。这两个特别行政区的慈善立法工作，应由其立法机关自行开展。三是慈善组织接受境外慈善捐赠、与境外组织或者个人合作开展慈善活动的，根据国家有关规定还应履行批准、备案程序。四是修改后的慈善法自2024年9月5日起施行。

　　三、把握好慈善活动的含义

　　慈善法第一章第三条指出：“本法所称慈善活动，是指自然人、法人和非法人组织以捐赠财产或者提供服务等方式，自愿开展的下列公益活动：

　　（一）扶贫、济困；

　　（二）扶老、救孤、恤病、助残、优抚；

　　（三）救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害；

　　（四）促进教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展；

　　（五）防治污染和其他公害，保护和改善生态环境；

　　（六）符合本法规定的其他公益活动。”

　　慈善活动的含义很丰富，主要应把握以下四个方面的内容：一是慈善活动的主体是自然人、法人和非法人组织。虽然我国慈善法重点规范了慈善组织所开展的慈善活动，但也鼓励和支持自然人和非法人组织积极开展慈善活动，这在2016年3月16日中华人民共和国第十二届全国人民代表大会第四次会议通过的慈善法和2023年12月29日第十四届全国人民代表大会常务委员会第七次会议修改慈善法的决定中，都是一以贯之的，清楚地表达了人人可慈善、人人能慈善的理念。二是慈善活动的方式主要有捐赠财产、提供服务两种，就是俗话说的“有钱出钱，有力出力”。将捐赠财产与提供服务并列为慈善活动的主要形式，有助于慈善活动的多样化发展和社会各界广泛参与慈善活动。捐赠财产涵盖货币、实物、房屋、有价证券、股权、知识产权等有形和无形财产。捐赠人可以通过慈善组织捐赠，也可以直接向受益人捐赠，还可以设立慈善信托，由受托人按照委托人意愿以受托人名义进行管理和处分，开展慈善活动。提供服务，是指慈善组织和其他组织以及个人基于慈善目的，向社会或者他人提供的志愿无偿服务以及其他非营利服务。三是慈善活动的本质属性是自愿性和公益性。自愿性指的是体现慈善主体的本意，即慈善主体在不受他人强迫的情况下自主做出行为或表达意愿。所谓公益性，即不是为自己以及与自己有利害关系的人谋利益，而是为不特定的多数人谋利益。慈善法里所说的公益活动，与《中华人民共和国公益事业捐赠法》里规定的公益活动内涵基本一致。四是慈善活动的广泛性。改革开放以来，我国慈善事业发展迅速，慈善活动已经从传统的以扶贫济困为重点逐步向教育、科学、文化、卫生、体育、环保等其他社会公益事业领域不断拓展。在制定慈善法之前，我国已有的公益事业捐赠法和信托法对公益事业领域相关活动也进行了规范。为适应我国经济社会发展的需要，回应实践对慈善事业提出的新要求，2016年3月全国人大颁布的慈善法采用的是“大慈善”概念，2023年12月全国人大常委会修改慈善法仍然保持了“大慈善”概念，这将为慈善活动的进一步发展留下广阔空间。

　　四、把握好开展慈善活动要遵循的基本原则

　　慈善活动涉及慈善募捐、慈善捐赠、慈善信托、慈善服务等多领域，涉及慈善组织、捐赠人、志愿者、受益人等多个慈善活动参与者的合法权益，影响经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等多方面，因此，切实遵循慈善活动中的基本原则，对于开展慈善活动意义重大。慈善法第一章第四条明确规定：“慈善工作坚持中国共产党的领导。开展慈善活动，应当遵循合法、自愿、诚信、非营利的原则，不得违背社会公德，不得危害国家安全、损害社会公共利益和他人合法权益。”开展慈善活动要遵循的原则，是对我国慈善活动成功经验的科学概括，我们要牢记于心并自觉落实到工作实践中。

　　第一，要坚持党的领导。慈善工作坚持中国共产党的领导，这是我国慈善法律制度最鲜明的中国特色，也是做好我国慈善工作的根本保证和要求。修改后的慈善法把“慈善工作坚持中国共产党的领导”作为单独的一款，并摆在合法、自愿、诚信、非营利等原则的前面，意味着党的领导是具有统领地位的领导制度和根本原则。慈善组织登记管理机关、业务主管单位、相关职能部门要积极落实党的领导，自觉维护党的领导，把党的领导落实到慈善募捐、慈善捐赠、慈善信托、慈善服务等多领域。各级各类慈善组织要自觉接受党的领导，把坚持党的领导与慈善组织依法自治有机统一起来。

　　第二，要合法。合法是当代社会活动的基本要求。慈善活动的实践证明，依法办事则治，违法违规则乱。开展慈善活动应当依照慈善法的规定进行，同时还要遵循《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国公益事业捐赠法》《中华人民共和国信托法》以及相关税法的规定。在教育、科学、文化、卫生、体育、环保等领域开展慈善活动时，还应当符合这些领域的法律规定。

　　第三，要自愿。自愿是慈善活动的本质属性，不管是捐赠财产，还是提供服务，都必须是慈善主体按照自己的真实意愿独立自主作出的选择，其他人不得干涉。为了充分保障慈善活动的自愿性，慈善法第三十二条规定，开展募捐活动，不得摊派或者变相摊派，不得妨碍公共秩序、企业生产经营和居民生活。第八十二条规定，涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息以及捐赠人、慈善信托的委托人不同意公开的姓名、名称、住所、通讯方式等信息，不得公开。在具体实践中，违背自愿原则的现象还时有发生，要不断克服、坚决纠正。

　　第四，要诚信。讲诚信是社会主义核心价值观的重要内容，也是贯穿慈善法许多条文的重要精神。比如，慈善法第三十三条规定，禁止任何组织或者个人假借慈善名义或者假冒慈善组织开展募捐活动，骗取财产；第四十一条规定，捐赠人应当按照捐赠协议履行捐赠义务；第五十三条规定，任何组织和个人不得私分、挪用、截留或者侵占慈善财产；第六十条规定，受益人应当珍惜慈善资助，按照协议使用慈善财产。但是诚信危机在我国一些慈善活动中仍然是较为突出的问题。例如，有的捐赠人承诺捐赠却未兑现，有的慈善组织擅自挪用善款，有的受益人通过虚构事实等欺诈手段获取善款和服务等等。要将诚信原则真正落实到底，仍有大量工作要做。

　　第五，要非营利。慈善法第四十条、第四十六条、第五十三条、第五十四条、第五十五条、第五十六条、第五十七条、第五十九条、第六十一条等都体现了非营利的原则。非营利，即不以营利为最终目的，是慈善活动的重要特征，是慈善组织与公司等营利性组织的根本区别所在。需要指出的是，非营利并不意味着慈善组织不能参加任何的营利性活动、不等于慈善组织不能盈利，而是要求慈善组织必须将通过经营取得的收入和利润用于慈善事业，不得在其发起人、成员中分配，以确保慈善组织的慈善宗旨不改变。非营利的原则还严格限制慈善组织与关系人之间发生不正常的关联交易等。

　　第六，要不得违背社会公德，不得危害国家安全、损害社会公共利益和他人合法权益。尊重社会公德，维护国家安全，不损害社会、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利，是宪法对公民提出的重要要求（参见《中华人民共和国宪法》第五十一条、第五十三条、第五十四条），也是处理慈善工作与经济社会发展全局大局的重要遵循。慈善法第十五条、第三十二条、第四十三条、第八十二条、第一百零二条都作了相关规定。

　　五、把握好国家鼓励社会开展慈善活动的规定精神

　　慈善法第一章第五条指出：“国家鼓励和支持自然人、法人和非法人组织践行社会主义核心价值观，弘扬中华民族传统美德，依法开展慈善活动。”这是国家以法律形式对开展慈善活动予以鼓励和支持的庄严宣示，是对第一章（总则）中有关法律条文的继续展开，是对开展慈善活动的具体实践要求。

　　如前所述，我国慈善活动的主体是广泛的，既可以是法人，也可以是自然人，还可以是非法人组织；既可以是境内的自然人、法人和非法人组织，也可以是境外的自然人、法人和非法人组织（当然要履行报批或备案手续）。慈善活动的形式是广泛的，既可以捐赠财产，也可以提供志愿服务，还可以通过慈善信托表达善心善举。慈善活动的领域是广泛的，既可以是传统的扶老、助残、救孤、济困、赈灾等领域，也可以是教育、科学、文化、卫生、体育、环保等领域。国家对多方面、广泛性的慈善活动予以鼓励和支持，这是我国慈善法律制度优越性的重要体现。国家之所以鼓励、支持依法开展慈善活动、发展慈善事业，深层逻辑是慈善活动与社会主义核心价值观和中华传统美德相契合。在强国建设、民族复兴的历史进程中，发展慈善事业，广泛动员社会力量支持慈善、参与慈善，积极支持社会成员关爱他人、保护弱者，既是对中华传统美德的传承，又是对社会主义核心价值观的弘扬。为此，慈善法第十章用20个条文的篇幅（第八十三条至第一百零二条）专门规定了方方面面的鼓励、支持政策。

　　六、主管部门以及相关部门在把握好慈善工作中的职责

　　慈善法第一章第六条规定“县级以上人民政府应当统筹、协调、督促和指导有关部门在各自职责范围内做好慈善事业的扶持发展和规范管理工作。国务院民政部门主管全国慈善工作，县级以上地方各级人民政府民政部门主管本行政区域内的慈善工作；县级以上人民政府有关部门依照本法和其他有关法律法规，在各自的职责范围内做好相关工作，加强对慈善活动的监督、管理和服务；慈善组织有业务主管单位的，业务主管单位应当对其进行指导、监督。”

　　本条是修改慈善法时第一章中修改文字最多的一条。修改后的条文，逻辑更加严密、职责链条更加完善：先讲县级以上人民政府在慈善工作中的职责，再讲部门的职责；在部门职责中，先讲作为工作主管的民政部门的职责，再讲其他部门的职责，最后讲业务主管单位的职责。可以看出，修改后的慈善法进一步完善了我国慈善工作的管理体制机制，有利于慈善事业的健康发展。一是明确了县级以上人民政府的职责。明确了县级以上人民政府在慈善工作中的“统筹”“协调”“督促”“指导”四大职责，是这次修法的一个亮点。二是明确国务院民政部门主管全国慈善工作，县级以上地方各级人民政府民政部门主管本行政区域内的慈善工作。关于慈善法赋予民政部门的诸多职责，笔者在《深学细悟做实修改后的慈善法》（参见《中国社会组织》杂志2024年第8期）中作过较为详细的分析，这里不再赘述。三是明确要求县级以上人民政府有关部门在各自职责范围内做好相关工作。比如，财政、税务部门要牵头制定完善税收优惠政策、免征相关行政事业性费用政策等；海关部门要牵头落实依法减征或者免征境外捐赠用于慈善活动物资的相应税收政策；公安部门要对假借慈善名义或者假借慈善组织骗取财产的行为进行查处；网信、工业和信息化部门要会同民政部门对未经指定的互联网信息服务提供者擅自提供互联网公开募捐服务的行为依法进行处理；教育、科学、文化、卫生、体育等部门要在各自职责范围内对慈善活动进行监督管理。四是明确慈善组织有业务主管单位的，业务主管单位应当对其进行指导、监督。根据中央有关文件精神，业务主管单位要对其主管的社会组织（含慈善组织）的思想政治工作、党的建设、财务和人事管理、研讨活动、接受境外捐赠资助、按章程开展活动等事项切实负起管理责任。我国各级政府特别是县级以上政府及其部门承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责，是我国治理体系中极其重要的组成部分。只要政府及其部门的职责落实到位了，就能给慈善事业的稳步发展以有力推动。

　　七、把握好设立“中华慈善日”的规定精神

　　慈善法第一章第七条规定：“每年9月5日为‘中华慈善日’”。设立“中华慈善日”的主要目的，是调动公众参与慈善，增强全社会慈善意识。2016年全国人大通过慈善法时，确定每年9月5日为“中华慈善日”，这恰好与联合国确定每年9月5日为国际慈善日相契合。2012年12月17日，联合国大会作出决议，为纪念在1997年9月5日逝世的特里萨修女，将每年9月5日定为国际慈善日。特里萨修女1910年生于前南斯拉夫的斯科普里，12岁萌生做修女的愿望，18岁赴印度帮助那里的穷人，1950年在加尔各答成立仁爱传教修女会，因致力于帮助穷人而闻名，1979年获诺贝尔和平奖。“中华慈善日”与国际慈善日相衔接，有利于促进这一领域的国际交流与合作。实践证明，设立“中华慈善日”对于普及宣传慈善文化、开展慈善活动、不断扩大慈善事业的影响力，都产生了积极影响。

　　（作者系十四届全国人大代表、全国人大社会建设委员会委员）