一、太原市当前社会救助体系建设情况

　　  （一）社会救助体制机制建立情况

　　  太原市成立了“太原市社会救助管理中心”，全额事业单位，编制20人，主要工作职能为：依法经授权或委托，负责拟定全市社会救助政策和救助标准，指导开展城乡居民最低生活保障、医疗救助、临时救助、五保供养、敬老院建设和服务工作，承担中央、省、市社会救助资金分配并协助资金监管工作，负责低收入家庭认定工作和配合住房、教育、司法等相关救助工作。

　　  （二）社会救助制度建设情况

　　  近年来，该市社会救助制度建设按照《社会救助暂行办法》的总体布局，围绕十九大提出的“补短板、建机制、织密网”要求，紧扣“守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论”十六字民生方针，牢牢把握“保基本、救急难、可持续”的原则，坚持以最低生活保障为基础，医疗救助、特困人员供养、受灾人员救助、临时救助为补充，就业、教育、住房等专项救助为辅助，形成了“政府领导、民政牵头、部门配合、社会参与”的社会救助工作机制。

　　  （三）社会救助实施情况

　　  全市社会救助工作由传统的救济、救灾、农村五保，到1997年全面实施城乡低保制度以来，相继开展了医疗救助、临时救助工作，积极推进制度建设，不断完善体制机制，救助标准逐年提高，救助水平全面提升，有力地保障了困难群众的基本生活。

　　  （四）社会救助资金投入使用情况

　　  社会救助资金主要来源于中央、省、市、县区四级财政投入。2014年~2018年，共投入救助资金23.03亿元。其中，低保共投入17.42亿元，省以上资金16.78亿元，市级6400万元；医疗救助共筹集资金3.32亿元，省以上财政2.65亿元，市本级财政配套5000万元，县（市、区）财政配套1710.5万元。

　　  二、存在的问题及分析

　　  （一）制度设计层面的问题

　　  1、社会救助缺乏立法保障。2014年2月27日，国务院令第649号方式公布《社会救助暂行办法》，是我国第一部社会救助制度的行政法规。《社会救助暂行办法》（以下简称《办法》）的出台降低了社会救助立法的层次，却起到了“退一步、进两步”的效果，从整合社会救助项目出发，初步形成了一个“8+1”的社会救助体系，但《办法》存在的问题也相当明显。

　　  2、社会救助目标界定不够明晰。当前，社会救助目标定位主要涉及三个主要问题，分别是对“生活困难”涵义的理解、“生活困难”对象范围的界定和对“救助”目标的设定。“8+1”社会救助对象多限定在低保对象和特困供养人员范围之内，导致低保、特困供养“身份”含金量高、重复救助等现象发生。

　　  （二）操作流程方面的问题

　　  自全面实施社会救助以来，社会救助操作流程分为申请、审核、审批三个步骤，经历填报申请、入户调查、民主评议、资料审核、救助审批、公示告知等六个环节，基层工作人员需多方收集、求证、核实财产及家庭状况，收集有效、真实信息程序繁琐，且在入户调查、民主评议、公示、告知等环节中至少需要2~3名专职工作人员全程参与组织。

　　  （三）监督管理方面的问题

　　  1、上一级组织监管落实难。社会救助工作市、县、乡三级之间，一级对一级只有业务指导的关系，自上而下监督管理体制存在“尴尬”局面，上一级对下一级工作任务安排多只能以“会议”提要求，以“沟通”促落实，监管流于形式。加之，近年来，社会救助工作本身工作任务繁重、社会激励和容错率低，“通报、督办函”等就更加少之又少，上一级对下一级真实有效的监督管理、绩效考核落实有困难。

　　  2、社会舆论负面传播效应。近年来，全市社会救助管理进入精细化管理阶段，全面建立社会救助收入比对信息网络平台，严格救助程序、入户核查、民主评议、救助公示等环节，切实做到了公开公平、阳光救助。

　　  （四）资金使用效益方面的问题

　　  一方面社会救助资金中央转移支付接近总支出的90%，且上级补助资金逐年加大，保障对象逐年减少，造成了大量的沉淀资金，一定程度上造成了资金使用效益不高。另一个方面，国家层面虽每年社会救助绩效评价考核工作中明确将各级地方政府配套资金情况作为重要考核衡量指标，资金充足的县区社会救助辐射面广、额度高，同城救助标准不一、同城救助额度不同，一定程度上造成了“救助鸿沟”效应。

　　  三、全市社会救助改革试点的实施效果

　　  （一）审批重心下移，政社互补，建立起了高效便捷的社会救助运行体制和工作机制

　　  厘清了县级困难群众领导组、县民政局、县社会救助管理中心、乡、村四级职责，简化社会救助流程，实施社会救助审批下移（下移到乡镇、街办）；充实乡、村两级社会救助队伍，提升社会救助服务能力；统筹社会救助资金使用效益，购买服务岗位，实行公建民营，提升服务质量；乡镇设立临时救助备用金、村（居）建立社区救助会，发挥基层自治组织，自我管理、自我教育作用，不断增强困难群众的获得感、幸福感、安全感。

　　  （二）优化流程，社会救助审批权限下移

　　  阳曲县综合改革旨在深化“放管服”改革，一是优化社会救助申请办理流程，简化办事程序，通过社会救助信息平台可以核验的申请人信息，不再收取相关资料，确保困难群众办事方便、救助及时。二是实现城乡低保审批权限下移，审核审批权限由县政府下放到乡镇人民政府（社区建设管理办），县级指导监督管理最低生活保障工作。三是乡镇人民政府（社区建设管理办）建立临时救助备用金制度，临时救助1-3个月且救助额度在3000元以下的审批和发放权限下放到乡镇人民政府（社区建设管理办）。

　　  （三）加大力度，破解了支出型贫困难题

　　  聚焦脱贫攻坚，加大社会救助力度，缓解因病致贫家庭生活困难，施保方式采取按户施保为主、按人施保为辅，按户施保与按人施保相结合原则。特别对支出型贫困家庭采取按人施保模式。对重病、重残（一级、二级残疾、三级智力、三级精神残疾）或其它特殊原因导致丧失劳动能力的生活困难人员；刚性支出较大的重病，丧失劳动能力的重残对象，生活困难时实行单独立户提出低保申请。

　　  （四）加强队伍建设，提升社会救助服务水平

　　  实施政府购买服务，提高基层社会救助经办能力，县财政统筹2%的社会救助资金购买服务，按照人口规模、地域面积和交通状况，向社会公开招聘了35名素质较高民政协理员，并配备笔记本电脑、打印复印一体机、电动摩托车等办公设备，5000人左右或3个行政村配备1名协理员，实施了社会救助窗口前移。

　　  （五）统筹资源，社会救助资金效益最大化

　　  加大社会救助资金统筹力度，将社会救助资金滚存结余的5%统筹用于民政民生项目，开展社会救助信息化建设，实施敬老院管理运营工作，购买第三方服务岗位，切实发挥好民生资金效用，全面提升社会救助服务质量。目前，已开发了低保审核审批系统，开通了社会救助微信公众号，在基层购买了民政协理员队伍和办公设备，正在实施敬老院公建民营项目招标工作。

　　  （六）探索敬老院公建民营，实施市场化运作

　　  深化养老服务供给侧结构性改革是公办养老机构转型升级，服务提升的重要途径，坚持国有资产不流失、养老用途不改变、服务质量有提升、监督管理要加强的原则，对全县所有农村敬老院、老年福利院进行公建民营或委托运营。现入院供养的失能、半失能特困人员全部通过向民办医养机构购买服务的方式承担保障对象养老服务，失能人员每人每月医养护理费标准按最低工资标准执行，半失能人员每人每月医养护理费标准按最低工资标准的50%执行。

　　  四、进一步完善社会救助综合改革工作的几点思考

　　  （一）深化放管服，实行“管办分离”，提供便捷救助服务

　　  自实行社会救助制度以来，县区民政部门一直肩负双重角色，既是审批执行的主体，又是监督管理的主体，既当运动员又当裁判员，除却繁重冗余的工作重任外，最重要的难以明晰划定审批和监管工作职责的界线，低保审批权限下放，实现县级民政部门低保审批执行和监督管理职能的有效分离。

　　  （二）优化申办流程，简化程序，确保高效救助效率

　　  此次全市综合改革，通过社会救助信息平台优化申办流程，简化办事程序，可以核验的申请人信息，不再收取相关资料，没有法律依据要求、可通过数据共享获取的信息不列入申请受理材料必备清单；且在县、乡两级在城乡低保救助信息化基础上，开发设置临时救助信息化系统，通过信息化手段，对申请救助困难群众家庭状况、财产、金融等信息，利用多部门大数据共享比对，精准核实申请救助困难群众真实状况，并结合全市救助制度实施精准救助确保对象认定精准，维护社会救助政策的严肃性和公正性。

　　  （三）成立基层救助组织，密切干群关系，实现应保尽保

　　  在该市综合改革工作中，将传统的乡邻文化结合到全市社会救助工作实践中，在阳曲县村（居）成立了“社会救助互助会”，在救助会张贴社会救助宣传版面、公示社会救助制度、办结流程等事项，在困难群众遭遇突发事件时，救助会第一时间赶到现场，帮助协调处理困难事务，及时将小额救助以现金形式发放到户，同时帮助申办符合的相关其他社会救助。救助会成立以来，阳曲县社会救助回访满意率提高，群众上访、电话咨询现象减少，为全市推行阳光救助提供了很好的参考案例。

　　  （四）突破固有思维，破解救助难题，维护社会和谐稳定

　　  近十年来，我国社会救助发展最为迅速，政府对社会救助领域的财政投入一直在增加，随着农村贫困地区全面开展精准扶贫，社会救助将发挥更重要的兜底保障作用。鉴于此，全市社会救助综合改革中，万柏林区先行先试，将支出大于收入家庭中有“老、弱、病、残”的人员不核算家庭收入，单独纳入保障范围；阳曲县将家庭中有“重病、重残”的人员不核算家庭收入，单独纳入保障范围，并对建档立卡脱贫对象本着“扶上马、送一程”的原则，在六个月过渡期内继续纳入低保保障范围。

　　  （第一作者系太原市民政局副局长）